Kliimaseadus – jah, ei, võib-olla?

Kliimamuutusega hakkama saamiseks ning kliimaneutraalsuse poole püüdlemiseks on paljud riigid maailmas kehtestanud, kehtestamas või kaalumas kliimaseaduse koostamist. Kliimaseadus oleks nende riikide peamine kliimaneutraalsuse saavutamise abivahend. Kliimaseaduse kehtestamist arutatakse ka Euroopa Liidu tasandil.

Ligi pooltel kõigist ELi liikmesriikidest on kliimaseadus juba kehtestanud või koostamisel ning mitmed EL riigid kaaluvad koostamist. Eesti eelpool viidatud riikide hulka ei kuulu. Kliimaseaduse on kehtestanud ka mõni väljaspool ELi asuv riik. Täpsemalt selgitab olukorda järgnev tabel.

 

Kliimaseaduse struktuur

Ükski praegu kehtiv kliimaseadus pole sama raamistikuga, küll aga joonistuvad välja ühised elemendid, nagu näiteks eesmärgid, planeerimine, meetmed, seire, avalikkuse kaasamine ja teadusnõukogud. Mõnes riigis on seadus üsna üldine (nt Rootsi), mõnes väga detailne (nt Suurbritannias). „Hea“ seadus peaks vastama järgmiste peatükkide pealkirjadeks olevatele küsimustele.

Mida soovitakse saavutada?

Seadus peaks sisaldama lühi- ja pikaajalisi kvantitatiivseid ja kvalitatiivseid eesmärke, mida kliimapoliitikas saavutada soovitakse. Need annavad ühelt poolt suunise, kuhu liikuda ja teiselt poolt võimaldavad kontrollida, kas (vahe)eesmärgid saavutatakse või mitte.

Heas seaduses on olemas:

  • numbrilised heitmete vähendamise eesmärgid, nagu nt 2030 ja 2050 eesmärk;
  • kindlust ja läbipaistvust tagavad eesmärgid, nagu nt heitmete eelarveperioodid, sh süsinikueelarve;
  • seaduse ümber vaatamise eesmärgid, nagu nt kindel ajaperiood, millal vaadatakse üle, kas on võimalik ambitsiooni veelgi tõsta. Ambitsiooni vähendamine peab olema välistatud.

Kuidas on võimalik eesmärk saavutada?

Seadus peaks sisaldama plaane ja meetmeid, mis võimaldavad kliimaeesmärkideni jõuda. Küll aga pole tegemist konkreetsete juhistega, kuidas eesmärk saavutada, vaid pigem juhistega, mis vormis ja kuidas eesmärgini jõudmise teerada kirja pannakse. Eestis on sellised dokumendid nt kliimapoliitika põhialused (KPP) ning energiamajanduse arengukava (ENMAK).

Heas seaduses on olemas: 

  • pikaajaline plaan koos meetmetega kliimaneutraalsuse saavutamiseks. Praegu on see plaan aga paljudel puudu (seda küll mingil määral asendavad REKK’id);
  • raamistik ja ajakava selle kohta, kuidas ja millise ajavahemikuga meetmeettepanekuid tehakse (tegevuste kavandamise ajakava);
  • konkreetsed meetmed seaduses endas, nagu nt süsinikumaks või teataud fossiilkütuste põletamise keeld. Eesti kontekstis võiks selleks olla nt põlevkivi kasutamise lõpetamine;
  • finantsküsimustega seonduvad suunised, nagu nt kliimapoliitika rahastus, on osa riigieelarve koostamise protsessist;
  • süsinikueelarvega seonduvad suunised, nagu nt 5-aastase süsinikueelarve koostamise kohustus (nt Suurbritannia näitel).

Kes vastutab eesmärgi saavutamise eest?

Seaduses võiks olla konkreetselt kirjas, kes millise valdkonna eest ja millises ulatuses vastutab. Tegemist on vastutusega just ennekõike ministritele ja nende allasutustele. Eesti kontekstis võiks see tähendada seda, et öeldakse ära nt, kes vastutab õiglase ülemineku eest.

Heas seaduses peaks olema kirjas:

  • seatud eesmärgi saavutamise eest vastutaja. Enamasti vastutaks mõni ministeerium, ent on ka mindud täpsemaks ja nimetatud on täpne ministeeriumi osakond, minister vm konkreetne ametikoht. Nt vastutab Hollandis sealne Majandus- ja Kliimaministeerium 10-aastaste kliimaplaanide koostamise ja esitamise eest;
  • vastutuse jaotus. Mõistlik on kliimakaitse planeerimiseks vajalikud strateegia või plaani osad ministeeriumite ja teiste riigiasutuste vahel laiali jagada. Jaotada võiks näiteks majandussektorite kaupa.

Kuidas eesmärgi saavutamisega läheb?

Et tagada eesmärkide saavutamine, peaks kliimaseadus sätestama ka selle, kuidas ja millise intervalliga toimub seaduse ülevaatamine ning aruandlus.

Heas seaduses on sätestatud, et:

  • aastaaruanded jm dokumendid on avalikud ja lihtsasti kättesaadavad. Aastaaruandeid koostavad tihtipeale valitsused, kuid näiteks Hollandis ja Prantsusmaal on selleks loodud eraldi sõltumatu komitee, kes esitab koostatud aruande valitsusele. Valitsusel on kohustus komitee aruandele vastata ja vajadusel selgitusi jagada;
  • kliimapoliitika ja selle rakendamiseks vajalik eelarve esitatakse parlamendile koos riigieelarve eelnõuga. Nt Saksamaal lisatakse veel juurde ka senised edusammud ja neile kulunud raha;
  • kui on näha, et kokkulepitud tegevustega ei ole võimalik seatud eesmärke täita, tuleb koheselt võtta kasutusele lisameetmed. Sellised sätted on kirjas nt Soome ja Rootsi kliimaseaduses.

Kes on kaasatud?

Kliimateemade huvitatud osapoolte laia ringi tõttu on äärmiselt oluline ka see, kes ja mil viisil on kaasatud. Seadus peaks ette nägema teaduskogu, kelle ülesanne on nii planeerimise kui ka meetmete koostamise protsessis kaasa rääkida. Samuti on teaduskogu roll hinnata eesmärkide täitmise võimalikkust kokkulepitud meetmete ja tegevustega. Avalikkuse kaasamine on tähtis. Seaduses peaks kirjas olema, millistesse protsessidesse ja kuidas avalikkust kaasata tuleb.

Heas seaduses on sätestatud:

  • teadusnõukogu, kes nõustab, jälgib ja/või edendab kliimaeesmärkidega seonduvat dialoogi. Ekspertkogu nõuandev roll tähendab, et kogu hindab ja suunab poliitikakujundajaid nende kliimapoliitiliste otsuste tegemisel. Ekspertkogu jälgiv roll tähendab perioodiliste aruannete koostamist heitkoguste jm andmete ning poliitikate tõhususe kohta. Dialoogi edendajana arendab ja hoiab kogu üleval kliimapoliitilist avalikku arutelu. Viimane on enamasti lisaülesanne ega ole ainuke roll.;
  • teadusnõukogu liikmetele seatud tingimused nende teadmistele ja kogemusele;
  • teadusnõukogu sekretariaadi olemasolu, nagu nt Rootsis, ning eelarve vm vahendid, mis tagaksid ekspertkogu toimimise;
  • teadusnõukogu kohustused ja pädevused, nagu nt sõltumatute aastaaruannete koostamine;
  • avalikkuse kaasamise nõuded.*

 

 

* Selle ülevaate aluseks olevates seadustes ei ole kaasamist käsitletud üldse või on käsitletud väga üldiselt. Üldjuhul on ette nähtud, et avalikkuse kaasamine võrdub kas välisekspertide nõukogu (nt Taani) arvamusega või ütleb seadus üldiselt, et avalikkust kaasatakse kliimapoliitika kujundamisel (nt Saksamaal ja Prantsusmaal on loodud spetsiaalne asutus või platvorm avalikkuse kaasamiseks). Kehtivates kliimaseadustes, kus avalikkuse kaasamise nõue on kajastatud, jääb siiski ebaselgeks, kuidas seda täpselt teha tuleks.


Ülevaate Euroopa Kliimafondi (European Climate Foundation) raportist “Climate Laws in Europe: Good Practices in Net-zero Management (2020). koostas Keskkonnaõiguse Keskuse jurist Kadi-Kaisa Kaljuveer.